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張彩云、吳建濤:督導全力守護教育事業科學發展

【瀏覽字體: 】      發布時間:2019-10-18      來源:中國教育報

  教育督導是現代教育治理體系的重要組成部分,是我國教育法規定的基本教育制度。新中國成立70年來,教育督導走過了不平凡的發展之路,逐步建成具有中國特色、中國風格的教育督導制度和體系,在促進教育公平、提高教育質量、維護教育系統穩定、推動重大教育政策項目實施等方面作出了重要貢獻。

  立足中國國情,逐步建成中國特色的現代教育督導制度

  70年來,黨中央、國務院越來越重視督導工作,把督導作為抓改革落實的重要手段,著力改革體制機制,為督導事業發展奠定了堅實的制度基礎。

  新中國成立初期,教育部設視導司,專門負責檢查各地執行中央各項教育政策、決議、指示等情況,教育督導制度初步建立。

  改革開放后,教育督導把全面落實義務教育法作為重要任務,《教育督導暫行規定》頒布,奠定了教育督導的制度框架。

  進入新時代,決策、執行和監督成為現代治理體系重要組成部分。自2012年我國首部督導法規《教育督導條例》頒布以來,督導事業迅速發展,制度體系逐漸完備,督導能力大力提升。

  設立了相對獨立的四級人民政府督導機構,督導體制不斷完善

  督導機構是開展督導工作的重要載體。1949年11月1日,中央人民政府教育部成立,設視導司履行督導職能。

  1977年,鄧小平提出,“要健全教育部的機構。要找一些四十歲左右的人,天天到學校里去跑……到班里聽聽課,了解情況,監督計劃、政策等的執行……”1978年,教育部中學司設視導室。此后,從掛靠在教育部基礎教育司的國家教委教育督導團,到成為教育部職能司局之一的國家教育督導團、教育督導局,獨立性不斷增強。2012年,成立了國務院教育督導委員會,由分管教育的國務委員擔任主任、教育部部長和國務院副秘書長任副主任,委員包括發展改革委、教育部、公安部、財政部、監察部等十個部委相關負責人。這是新中國最高規格教育督導機構,進一步強化了督導權威性和獨立性,為督導工作順利開展提供了組織保障。

  在地方層面,各級督導機構相應設立。1983年7月,在全國普通教育工作會議上,教育部提出縣以上教育行政部門要設立督導機構。1986年9月,國務院辦公廳轉發國家教委、國家計委、財政部、勞動人事部《關于實施〈義務教育法〉若干問題的意見》,明確指出要“逐步建立基礎教育督學(視導)制度”。1988年,國家教委、人事部聯合發布《關于建立教育督導機構問題的通知》,對縣級以上人民政府教育行政部門建立教育督導機構問題提出了明確要求。1991年頒布的《教育督導暫行規定》要求地方縣以上均設教育督導機構,組織形式及其機構的職責由各省、自治區、直轄市人民政府確定。《教育督導條例》規定,“國務院教育督導機構和縣級以上地方人民政府負責教育督導的機構在本級人民政府領導下獨立行使督導職能”,為教育督導機構的獨立性提供了法律依據,形成了國家、省、市、縣四級人民政府教育督導機構。

  建成了督政、督學和評估監測三位一體的督導體系,督導職能逐漸完備

  新中國成立初期,教育督導以“督學”為主,旨在保證各級各類教育機構和學校工作順利穩定開展,檢查各項教育政策執行情況。1983年,教育部出臺《建立普通教育督導制度的意見》。《關于實施〈義務教育法〉若干問題的意見》指出,要對義務教育的實施進行全面視察、督促和指導。

  1988年,時任國務委員、國家教委主任李鐵映批示強化教育督導制度,不僅“督學”,而且要“督政”。《教育督導暫行規定》指出,教育督導的職責是“對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門和學校的工作進行監督、檢查、評估、指導,保證國家有關教育的方針、政策、法規的貫徹執行和教育目標的實現”。此后,教育督導的職能由“督學”拓展成了“督學”和“督政”雙軌并行。

  進入21世紀,隨著教育督導制度的不斷完善,督導職能也逐漸清晰。2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》提出,“堅持督政與督學相結合”。《教育督導條例》指出督政與督學并重、監督與指導并重的原則。

  2014年,國務院教育督導委員會發布《深化教育督導改革轉變教育管理方式的意見》,提出了教育督導的另一項重要職能——評估監測。至此,我國確立了督政、督學和評估監測三位一體的教育督導體系,督導范圍涵蓋各級各類教育,督導職能更加完備。

  建設了一支專兼職相結合的督學隊伍,專業化水平不斷提升

  70年來,我國督學隊伍從無到有,從有到優。到2016年,國家督學人數從最初的13人擴大到243人。2013年起,我國實行中小學校責任督學掛牌督導制度,為每所普通中小學校配備責任督學,督學隊伍迅速壯大。目前我國約有13萬名各級各類督學,包括國家、省、市、縣四個層級,不僅涵蓋基礎教育,還包括職業教育和高等教育。

  督學素質關乎教育督導質量和水平。《教育督導暫行規定》和《教育督導條例》都對督學提出任職要求,《教育督導條例》首次提出符合條件人員需要經教育督導機構考核,合格后才能聘任為督學。2016年,教育部印發《督學管理暫行辦法》,要求建立督學管理制度,對各級督學隊伍聘任、培訓、考核、監管等作出規定,提升了督學隊伍專業化水平。

  立足重大需求,全力保障教育事業科學發展

  70年來,教育督導充分發揮督政、督學和評估監測職能,全力保障教育事業優先發展、科學發展。

  強力督政,保障教育公平步伐不斷加快

  開展“兩基”督導驗收,實現入學機會公平。1992年,黨的十四大確定“到本世紀末,基本掃除青壯年文盲,基本實現九年制義務教育”的戰略目標。1993年,國家教委建立了“兩基”督導檢查和評估驗收制度。1994年,教育部印發《普及義務教育評估驗收暫行辦法》,在全國范圍內開展督導評估驗收工作。到2000年,我國基本實現“兩基”目標。針對尚未實現“兩基”目標的地區,國家教育督導團2001年印發《關于加強基礎教育督導工作的意見》、2004年印發《關于加強西部地區“兩基”攻堅督導評估工作的意見》。到2011年,我國全面實現“兩基”目標,實現了“人人都能有學上”。

  開展均衡發展督導驗收,督促實現教育過程公平。在完成“兩基”目標后,我國義務教育工作重點從關注機會公平逐漸轉向過程公平。2012年頒布《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》,要求推動義務教育均衡發展,促進教育公平。該項工作有效落實了義務教育法對“促進義務教育均衡發展”的要求,保障了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》城鄉義務教育均衡發展目標的實現。到2018年底,全國92.7%的縣實現均衡發展。2017年發布實施《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》,開展優質均衡督導評估,有效保障教育過程公平,努力實現“人人都能上好學”。

  實施重大計劃專項督導,保障困難群體受教育權利。為推動教育資源向落后地區、困難群體傾斜配置,對國家重大計劃開展了專項督導。2010年開始實施《農村義務教育薄弱學校改造計劃》,2013年實施《全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件計劃》。2015年印發《全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件工作專項督導辦法》,對各地全面改薄工作進行專項督導。

  幾年來,通過持續督導檢查,中央和地方共投入5426億元,保障了99.76%的義務教育學校辦學條件達到《全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件計劃》提出的“20條底線”要求,農村貧困地區學校辦學條件得到顯著改善。為改善貧困地區和家庭經濟困難學生營養健康水平,2011年啟動實施《農村義務教育學生營養改善計劃》。教育督導部門定期組織對試點地區營養改善計劃實施情況進行全國性督導檢查,督促整改,保障計劃順利實施。到2018年,該計劃覆蓋了所有國家扶貧開發重點縣,受益學生達到3700萬人,明顯提升了學生身體素質。

  全面督學,確保辦學行為規范有序

  隨著社會公眾對基礎教育多樣化需求的增長,學校規模不斷擴大,但辦學行為參差不齊,出現了各種新情況和新問題。為了規范學校辦學,2013年開始,在全國逐步建立起中小學校責任督學掛牌督導制度,現已延伸至幼兒園。責任督學全面的、常規化的督導,不僅提升了學校管理水平,規范了辦學行為,還成為政府、學校和家長溝通的橋梁,及時化解社會矛盾,受到學校和社會充分肯定。

  科學監測,保障教育質量穩步提升

  全國“兩基”目標基本實現后,為進一步改善辦學條件和教師隊伍質量,教育部于2002年實施“義務教育監測項目”。此后,監測范圍擴展到各級各類教育。為加快中西部教育發展,根據《國務院辦公廳關于加快中西部教育發展的指導意見》中提出的七大任務,2017年開始實施中西部教育發展評估監測,督促加大教育投入,提升中西部教育質量。

  為科學評估全國義務教育質量總體水平,系統監測國家課程標準和相關政策規定執行情況,2007年成立了教育部基礎教育質量監測中心。在開展了8年的試點監測后,2015年,國務院教育督導委員會辦公室出臺《國家義務教育質量監測方案》,正式建立起全國義務教育質量監測制度。2018年發布首份國家義務教育質量監測報告,為全面提高義務教育質量提供了科學依據和重要保障。

  此外,針對教育重大突發事件及熱點難點問題,國務院教育督導委員會辦公室2014年印發《教育重大突發事件專項督導暫行辦法》,實施了各種專項督導、應急式督導,比如校園欺凌專項治理、開學專項督導檢查等,及時公布督查情況,積極引導社會輿論,有效維護了教育改革發展穩定。

  把握歷史經驗,昂首闊步邁向新征程

  教育督導走過70年,取得了顯著成績,積累了寶貴經驗。新時代賦予教育督導新的使命,邁向新征程,應牢牢把握歷史經驗,深化改革創新,不斷完善中國特色的教育督導體系,為加快推進教育現代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育更好地保駕護航。

  第一,必須緊緊圍繞教育改革發展大局,切實提高督導實效。《中國教育現代化2035》及《加快推進教育現代化實施方案(2018—2022年)》對教育督導提出明確要求。要緊緊圍繞教育現代化的戰略目標和任務,科學謀劃督導工作。全面落實中央關于提升義務教育質量、本科教學質量及職業教育改革實施方案等文件要求,建立質量標準和監測體系,強化教育教學督導。深入實施省級人民政府履行教育職責督導評估和縣域義務教育優質均衡發展督導評估,督促各級政府切實履行教育職責,保障教育事業優先優質發展。

  第二,必須立足國情,改革創新,走中國特色教育督導發展之路。我國國情復雜,必須因地制宜、精準督導。同時總結提煉多彩督導實踐,形成獨具特色的督導方案,向世界發出教育督導的中國聲音。

  第三,必須深入推進體制機制改革,保障督導事業持續健康發展。繼續深化體制機制改革,不斷完善監測評價機制和督導問責機制,構建全面覆蓋、運轉高效、結果權威、問責有力的中國特色社會主義督導體制機制。同時努力探索教育督導新思路、新辦法,引導地方和學校開展自我督導和評估,提升自主發展和內涵發展能力,形成內外結合的互動協同新機制。

  (原載10月17日《中國教育報》。作者張彩云系中國教育科學研究院教育督導評估研究所所長、研究員,吳建濤系該院副研究員;本文系該院科研基金項目“新中國成立以來中國特色教育督導理論與實踐研究”[GYH2019016]成果)

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